十八屆三中全會公報提出，必須健全機制體制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。國務院參事室參事、經濟學家湯敏表示，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，要緊緊抓住破除城鄉二元結構這個關鍵。
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新中國建立到改革開放以前，我國實行計劃經濟，通過以農補工、通過工農業產品"剪刀差",為建立完整的國民經濟體系積累基礎。改革開放后到黨的十六大之前，我國改革逐漸向市場配置資源演進，但城市中心主義傾向嚴重。黨的十六大以后，我國城鄉關系轉入了以工補農，工業反哺農業，城市帶動農村的新階段。“近些年來，為破除城鄉二元藩籬，我國做了大量工作，但不可否認，工農城鄉關系不協調仍然是我國當前面臨的最大經濟和社會結構矛盾。”
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湯敏認為，構建新型工農城鄉關系，在城市，要破除城鄉戶籍制度的阻隔，讓進城農民工真正市民化；在城鄉之間，要進一步填平公共服務鴻溝。這個過程中，核心是城市要更多反哺農村，更多讓利于農村。“在農民工市民化等問題上，在城市反哺農村方面，城市應表現出更強的責任和包容度。”
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城鄉要素交換不平等，農村資源過多流向城市，這是當前我國城鄉二元結構最突出的問題之一。城市對農民的征地補償標準，大大低于土地市場價格。通過金融機構存貸差，農民和農業積累的有限資金大量流入城市和工業項目。農民工為城鎮經濟發展積累的資金每年在幾千億以上，但他們享受的各種社會福利仍比較欠缺。
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“城鄉要素平等交換是統籌城鄉發展的核心問題。”湯敏認為，需要充分發揮政府調控和引導作用，加快建立城鄉要素平等交換和合理補償機制。具體來說，土地問題上，改革征地制度，不能繼續靠犧牲農民土地財產權利來降低工業化城鎮化成本。解決農村“金融失血”，首要任務是建立機制，把農民的錢留在農村，用在農民身上，同時放開以服務農村為主的社區銀行的準入，讓更多的民間資金能夠進入農村。推進農民工市民化，推動城鄉勞動力同工同酬同保，逐步實現同城同待遇。
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“農村基本公共服務水平整體上還比較低。推進城鄉基本公共服務均等化，是處理工農城鄉關系的關鍵一環。”湯敏說。
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他認為，首先要補上歷史欠賬，補齊農村短板。下一步要加大農村基本公共服務投入力度，建立保障水平與財政支出增速、經濟發展速度等掛鉤的增長機制，把國家財政新增教育、衛生、文化等事業經費增量主要用于農村，讓農村的學校、醫院等盡快接近城市水平。同時要建立以城帶鄉聯動機制，通過幫扶、信息技術等手段，推動城市優質資源向農村延伸，促進農村共享城市優質公共資源。逐步推進基本公共服務城鄉制度銜接，標準城鄉一體。
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